江南大学食品安全风险治理研究院、国家社科重大招标课题《食品安全风险社会共治研究》与教育部《中国食品安全发展报告》课题组联合发布
本报告采用由江南大学食品安全风险治理研究院与有关单位联合开发、具有自主知识产权的大数据挖掘工具而进行的专项研究
未来是历史与现实的延伸。研究2015年我国业已发生的食品安全事件的基本特征，并与往年发生的食品安全事件的相关情况展开比较分析，对全面贯彻党的十八届五中全会提出的“食品安全战略”，加快建立科学完善的食品安全风险治理体系，有效遏制食品安全事件的高发态势，精准防范食品安全风险具有重要的意义。
一、2015年发生的食品安全事件的基本特征
课题组通过具有自主知识产权的大数据挖掘工具专门研究了我国在2015年国内主流网络舆情所报道的已发生的食品安全事件（本报告的数据仅指中国大陆，下同），并与2006-2015年十年间的数据进行对比，发现具有如下的基本特征：
1、仍处于高发期且又呈现出小幅增长态势。2015年间全国发生了26 231起事件，平均每天发生约71.9起事件，连续三年呈现小幅上升态势。综合分析2006-2015年十年间的数据（见图1），全国食品安全事件发生量呈逐年上升趋势且在2011年达到峰值（当年发生了38513起）。以2011年为拐点，从2012年食品安全事件发生量开始下降且趋势较为明显，2013年下降至18190起，但2014年出现反弹，事件发生数上升到25006起，2015年呈现缓慢上升，食品安全事件数量较2014年增加1125起。在2006-2015十年间食品安全事件发生的数量，除2010年、2012年、2013年同比下降外，其余年份均不同程度地增长。其中，同比增长最快的年份为2007年，增长100.12 %，同比下降最快的年份则是2013年，下降52.21 %。
图1 2006-2015年间中国发生的食品安全事件数的时序分布（单位：起）
2、事件发生量最多的五大类食品。2015年，事件发生的数量排名前五位的食品种类分别为肉与肉制品（2 600起，9.91%）、酒类（2 272起，8.66%）、水产与水产制品（2 143起，8.17%）、蔬菜与蔬菜制品（2 035起，7.76%）、水果与水果制品（1 878起，7.16%）（图2）。与往年相比，水产与水产制品列入第三位，蔬菜与蔬菜制品的排序下降为第五位，而饮料退出前五位。特别需要指出的是，水产与水产制品已经成为食品安全事件高发的食品种类，这与当前的现实状况高度吻合。
图2 2015年发生的食品安全事件所涉及的食品种类（单位：起）
3、人源性因素仍然是事件发生的最主要因素但逐步呈下降趋势。2015年，由于违规使用食品添加剂、生产或经营假冒伪劣产品、使用过期原料或出售过期产品等人为特征因素造成的食品安全事件占事件总数的比例为51.16%。相对而言，自然特征的食品安全风险因子导致产生的食品安全事件仍然相对较少，占事件总数的比例为48.84%。图3显示，在人为特征的食品安全风险因子中违规使用添加剂导致的食品安全事件数量较多，占到事件总数的19.08%，其它依次为造假或欺诈（16.17%）、使用过期原料或出售过期食品（6.62%）、无证无照生产或经营食品（5.15%）、非法添加违禁物（4.15%）等。与2006-2015年十年间的数据相比较，2015年人为特征因素造成的食品安全事件占事件总数的比例由75.50%下降到51.16%，下降幅度比较大。但人源性风险占主体的这一基本特征将在未来一个很长历史时期继续存在，难以在短时期内发生根本性改变，由此决定了我国食品安全风险防控的长期性与艰巨性。因此，防范人源性因素仍然食品安全风险治理的重点。
图3 2015年发生的食品安全事件的风险因子分布与占比（单位：%）
二、食品安全事件发生的主要成因
课题组认为，现阶段食品安全事件发生的成因十分复杂，最主要的成因是：
1、长期以来各种矛盾累积的必然结果。农产品生产新技术、食品加工新工艺在为消费者提供新食品体验的同时，伴随着潜在的新风险、新问题悄然滋生。同时，不法食品生产者对新科技的负面应用行为衍生出一系列隐蔽性较强的食品安全风险。食品安全风险前移，重金属、地膜与畜禽粪便污染严重，农兽药残留超标问题突出，源头污染已成重要的风险之一，多层风险叠加导致食品安全事件高发。
2、生产与加工环节的多发性具有现实基础。多年来，我国食品生产与加工企业的组织形态虽然在转型中发生了积极的变化，但以“小、散、低”为主的格局并没有发生根本性改观。在全国40多万家食品生产加工企业中，90%以上是非规模型企业。每天全国食品市场需求约20亿公斤的不同类型的食品，而技术手段缺乏与道德缺失的小微型生产与加工企业成为重要的生产供应主体，并成为食品安全事件的多发地带。
3、人为因素占主导与现阶段诚信缺失密切相关。分散化小农户仍然是农产品生产的基本主体，出于改善生活水平的迫切需要，不同程度且普遍存在不规范的农产品生产经营行为。而且由于我国食品工业的基数大、产业链长、触点多，更由于诚信和道德的缺失，且经济处罚与法律制裁不到位，在“破窗效应”的影响下，必然诱发人源性的食品安全事件。
4、监管体制的滞后是事件多发的制度原因。改革开放以来，我国的食品安全监管体制经历了七次改革，基本上每5年为一个周期，由此形成了目前主要由食品药品监督总局、农业部为主体的相对集中监管模式。虽然监管体制在探索中逐步优化，但并没有从根本上解决政府、市场与社会间的协同，地方政府负总责与治理能力间的匹配关系。
三、食品安全风险的治理路径
“十三五”时期是全面建成小康社会的关键决战阶段，是全面实施“健康中国”战略与“食品安全战略”、全面施行新的《食品安全法》，推进国家食品安全风险治理体系和治理能力现代化建设的重要历史时期。加快建立科学完善的食品安全风险治理体系，努力推进国家食品安全风险治理能力的现代化，坚决遏制系统性食品安全事件，有效防范食品安全风险是食品安全领域所必须优先解决的重大问题。
1、明确治理主线，深化体制改革，有效提升治理能力。以整体性治理为视角，重点厘清各级政府间、同一层次政府部门间风险治理的职能与权限，特别是要在实践中探索解决食品与农产品间的监管缝隙。郡县治，天下安。重心下移、力量下沉、保障下倾，优先向县及乡镇街道倾斜与优化配置监管力量与技术装备，形成横向到边、纵向到底的监管体系；以县级行政区为单位，分层布局、优化配置、形成体系，基于风险的区域性差异与技术能力建设的实际，强化县级技术支撑能力建设，将地方政府负总责直接落实到监管能力建设上。
2、全面依法治理，完善法治体系，严厉打击犯罪活动。消除新的《食品安全法》在实施过程中可能出现的盲点，基本形成与新的《食品安全法》相配套、相衔接的较为完备的法律体系。当务之急是，相关省份应尽快出台食品“三小”（小作坊、小餐饮、小摊贩）的地方性法规；组建“食药警察”专业队伍，协同监管部门与司法部门的力量，统筹不同行政区域间、城市与农村间的联合行动，依法坚决打击犯罪活动，特别是生产与加工环节的非法添加违禁物、不规范使用添加剂、造假或欺诈等犯罪行为，防范区域性、系统性的安全风险；必须确保《食品安全法》与相关法律法规在实际执行中的严肃性，确保不走样，尤其是努力消除地方保护主义。
3、突出治理重点，转变监管方式，推进全程无缝监管。重点监管肉与肉制品、蔬菜与蔬菜制品、酒类、水果及水果制品和饮料等大众食品；改革基于食品生产经营主体的业态、规模大小等要素实施分类分级监管的传统做法，以人源性因素治理为重点，对食品生产经营厂商分类分级，实施精准治理；以新的《食品安全法》等相关法律法规为依据，从种植、养殖开始，实施源头治理，并建立全产业链的无缝监管。第四，推广随机抽查规范事中事后监管，建立随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的“双随机”抽查监管机制，科学确定国家、省区、市（县）等不同层次的随机抽查监管的分工体系，保证抽查监管覆盖面和工作力度。
4、重构市场环境、重塑社会秩序，构建社会共治格局。准确界定政府、市场、社会的边界，积极发挥市场与社会力量，通过市场环境的重构与社会秩序的改革，建立主体间协同治理机制，实现治理理念的彻底转型与治理力量的增量改革，构建具有中国特色的食品安全风险共治模式；加快形成以国家食药总局牵头的纵横衔接的风险治理信息主平台，有效解决食品安全信息分散与残缺不全的状况，并规范信息公开行为，特别是主动发布“双随机”抽查监管结果，形成有效震慑，推进市场治理；完善企业内部吹哨人制度和监督举报制度等，用社会力量弥补政府监督力量的不足。
5、顶层设计，提出重点，提升技术治理能力。必须基于从田间到餐桌的系统治理中面临的关键重大共性技术缺失，顶层设计食品安全保障技术体系，设计防范系统性、区域性食品安全技术创新线路图。重中之重的任务是有效突破重金属、农兽药残留、地膜、畜禽粪便污染的防范技术，提升源头治理的技术能力。充分运用现代信息技术，特别是大数据技术，以信息化推进食品安全治理的系统化。
