日前，中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要正式印发。“十三五”规划纲要事关我国未来五年经济社会的发展方向，具有重要的纲领意义。值得注意的是，本次规划纲要在第七十六章专门就加强党风廉政建设和反腐败斗争进行了规划。这说明加强对党员领导干部的监察考核已经成为国民经济社会生活中十分重要且具有典型意义的内容。
其实，历史上对政府官员的考核监察从未停止过，甚至在我国历史上第一个封建制国家建立之初就已经存在，并且这项对官吏的监察制度一直影响至今。纵观我国历史，自有朝代记载以来，监察文化便融入到历史演进和发展的浪潮之中。早在夏商周时期，就已经有了关于“监察官”的记载，在《周官﹒春官宗伯》中便有关于监察官员——御史的介绍，“御史掌邦国都鄙及万民之治令，以赞冢宰。凡治者受法令焉，掌赞书，凡数从政者。”意思是说，御史掌管各诸国、地区和民众治理的法令，所有治理国邦的官吏都要从御史处领取法令。可见，当时的御史是通过制定、发布法令来约束和指导官吏行事。虽然从“监察”的角度看，当时的御史并不是一个严格意义上的监察官员，但从御史的职能上看，当时的执政者已经认识到需要对官吏进行约束和指导，以达到最佳的治国理政效果。而真正意义上的监察官最早是在秦朝出现的。
秦始皇统一六国后，迅速建立起了中国历史上第一个封建专制国家，中央皇权达到了前所未有的集中。然而，要维系如此庞大的国家正常运转，需要强劲有效的行政机制。此时的皇权虽然高度集中，但毕竟无法做到对所有中央机构和各级政府中官吏进行监管，于是，专门的监察机构便由此而生。
为了能够与当时的行政制度相适应，秦王朝就在中央政权内部设置了一套与行政机关和军事机关相并列的监督机构——御史府，这个机构的最高长官被称为御史大夫。御史府下设御史若干人，他们中一部分人专门监察中央机关及其官吏，另一部分则被派往各地，对地方各郡及其长官进行监察。自此，御史监察制度自秦统一六国发起，经秦汉时期逐渐形成。据《通典·职官典》记载，“秦无司空，置御史大夫贰于相。”《朱博传》中也说，“御史大夫典正法度，总领百官，上下相监临。”可见，御史大夫虽然在官秩上不及总管行政的丞相，但确被视为“副相”，被尊称为“三公”之一，其御史大夫府也与丞相府并称为“二府”，足见地位之重。
西汉前期，为填补战乱所导致的国家重创，执政者将重心全部转移到休养生息、发展农业生产上来，却忽视了加强对官吏的监察，导致官吏腐败横行，贪赃枉法事件频发，反而给正在恢复期的生产生活造成了重大影响。汉武帝执政后决定重新整顿吏治，加强对官吏的监督，在中央建立了御史府、司隶校尉、丞相司直三个并立的监察机构。同时，为了有效强化中央对地方各郡的管控，汉武帝于公元前106年，将除京师附近七郡外的全国其他地区划分为十三部州作为监察区，并由中央政府派遣长官刺史专门负责巡察该区域内的官吏、诸侯王及地方豪强，对行不法之事、有违法度的相关人员进行检举。但刺史并非郡守之上的行政官员，“部州”也非一级政权组织。监察区划与行政区划并不重合，实际上监察区大于行政区，一个监察区往往管辖数郡。此后，公元前89年，汉武帝又在京师附近七郡设置司隶校尉部，负责监察京师百官及所辖附近各郡。至此，独立的地方监察制度也正式建成。秦汉时期，监察机关均独立于政府之外行使监察权，其体系内部也进行垂直管理，自上直接对皇帝负责，自下对地方十三部州独立进行监察。
虽然我国在秦汉时期是大一统的封建专制帝国，几乎所有事项的权力来源均是“皇权”，但是监察制度的形成和发展却带有显著的“法制色彩”。从出土的《睡虎地秦墓竹简》可知，在秦统一六国前，便在其属国内颁发了具有监察法规性质的《语书》，同时期的《为吏之道》也写入了关于对官吏考核监督的内容。此后汉惠帝时期出台了专门的单行监察法规——《监御史九条》，再到汉武帝时又出台了《刺史察举六条》。在当时主要依靠农业生产来维系国家运作的封建帝制国家中，专门颁布对官吏进行监察考核的法规，凸显出上层封建阶级特别是封建君王对于官吏“品、德、行”的重视。
秦汉时期的监察制度对我国古代监察制度史影响深远，直至明清时期，各朝在监察机构设置、监察官任命等事项上仍遵循秦汉时期的原则。但这显然不是“遵循古制”的结果，而是由监察制度本身的意义和价值所决定的。秦汉时期，我国第一次在历史上以统一国家的形式出现，如何维系庞大国家机器的运转是每一位皇帝必须解决的问题，而解决这个问题的关键是吏治。因此，建立一个独立、强权、高效的监察制度是解决这个问题最行之有效的方法。从官吏的选任到独立监察机构的设置，从皇权赋予权力到行立法以促实施，可以看出对官吏的考核监察已经成为国家治理中十分重要的环节。不管是在封建专制下的秦汉，还是在如今中国共产党领导下人民民主专政的中国，加强对为官、为政者的考核监察是维护国家发展运行的必要手段。
（作者：巩宸宇 单位：最高人民检察院检察日报社）
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