近年来,随着经济的快速发展,国家惠民政策落地生根,乡镇基层站所管理的事务及可支配资金也大幅增加,基层站所工作人员利用职务之便进行贪污、挪用、受贿、滥用职权及玩忽职守犯罪等现象频发,严重影响到广大民众对地方党委、政府的信任度。本文通过对江西省丰城市检察院近五年来立案查处的47名基层站所职务犯罪人员询问、走访相关办案人员、翻阅卷宗等方式进行调查研究,就乡镇基层站所职务犯罪的特点、规律、易发环节和发案原因进行了剖析,并提出了具体的预防对策。
一、乡镇基层站所职务犯罪的主要特点
丰城市位于江西省中部,赣江下游地区,下辖32个乡镇、街道(5个街道、20个镇、7个乡),总人口140万,可谓是人口众多、地域面积广,基层站所涉及各行各业,监管难度较大。近些年来乡镇站所工作人员职务犯罪案件屡发。2011年至2015年,丰城市检察院共立案查处乡镇基层站所工作人员职务犯罪案件27件47人,其中贪污贿赂案件18件31人,渎职侵权案件9件16人,具体情况如下:
表一
从调查分析情况来看丰城市基层站所人员职务犯罪有以下特点和趋势:
(一)职务犯罪主体呈现“两中两低”特点。所谓“两中两低”,即犯罪主体的年龄集中在30-40岁间(青年干部),犯罪主体职位集中,文化程度偏低、职级偏低。
1、犯罪主体的年龄集中。立案查办的47名基层站所职务犯罪人员,30岁-40岁的涉案人员26人,占总人数的55%;40岁-50岁的涉案人员17人,占总人数的37%;而20岁-30岁和50岁-60岁的涉案人员都是2人均占总人数的4%。
2、犯罪主体职位集中。基层站(所)的负责人占大部分。在立查的47人中,基层站(所)的站长、副站(所)长有28人,占立查总人数的59%。由于所涉部门大多具有政府管理与公共服务职能,掌有行政执法、收费、拨款或工程发包等实权,导致部门负责人成为腐蚀拉笼的对象。 ?
3、犯罪主体文化程度偏低。大专以下文化程度的有24人,占总人数的51%,其中初中文化7人、高中文化13人,中专文化5人。大专文化14人,占总人数的30%,本科文化9人,占总人数的19%,研究生文化人数为零。
4、犯罪主体职级偏低。无职级普通干部45人,占总人数的96%,副科级干部仅仅2人,占总人数的4%。
(二)作案周期和案值呈“一长一大”特点。即作案周期普遍较长,涉案金额趋大。
1、作案周期较长。在2011年至2015年查办的27件47人基层站所工作人员职务犯罪中,作案周期一年以下的3人,占总人数的6%,作案周期一至三年的20人,占立案总人数的43%左右,三年以上的24人,占立案总人数的51%左右。由此可见基层站所人员职务犯罪作案周期普遍较长,隐蔽性较强。
2、涉案金额趋大。在2011年至2013年查办的8件15人贪污贿赂职务犯罪案件中,案值一至五万元的有11人,约占比重71%,五万元以上的有4人,约占29%比重,而在2014年至2015年查办的10件16人贪污贿赂职务犯罪案件中,则案值一至五万元的5人,约占比重31%,五万元以上的11人,约占69%左右比重,且涉案金额主要集中在十万元以上。如我院2015年查办的乡镇(街道)劳保所、医保所所长挪用农保、农医保资金用于购买金融理财产品犯罪案件6件6人,挪用金额都在50万元以上。
(三)行业分布相对集中,涉案领域呈现多样化。供电所、国土所、农医保、劳保所、林业站、检疫站、质监站等站(所)为职务犯罪高发点。在立查的27件47人案件中,供电所占立案总人数的29%,国土所占立案总人数的20%,林业站占立案总人数的6%,农机站占立案总人数的2%,检疫站占立案总人数的15%,质监站占立案总人数的4%,交管站占立案总人数的4%。涉案资金大多与国家惠农资金相关,基层站所经手管理的国家资金类别一般有办公经费、农保资金、农医资金、退耕还林资金、生态公益林补助资金、危房改造资金、农资补贴资金等。
(四)犯罪手段由单一化向多样化转变。贪污贿赂犯罪的形式和手段多样,表现为侵吞、截留、挪用公共款物、收受贿赂等。一是直接侵吞。将通过虚报冒领手段骗取的公款直接截留装入个人腰包。如2012年我院查办的某镇供电所任某、丁某、甘某、李某等四人贪污一案,任某、丁某、甘某等人利用职务便利截留电费收入和技术改造工程款进行私分。二是隐瞒收入。收入不入帐、私设小金库,以发补助奖金的名义暗中私分。如2012年我院查办的丰城市建设局质量监督站原站长徐某、原副站长杨某贪污公款案件,犯罪嫌疑人就是采取了规避财务监管,隐瞒收入不上报,私设小金库进行私分。三是直接挪用公款。将站所公用经费、上级拨款等大笔资金直接挪为己用。如某镇劳动和社会保障所原所长罗某挪用农保资金用于购买金融理财产品获利。四是收受或索取贿赂,中饱私囊。如某供电所原所长金某利用职务便利,给予从事电力安装工程老板熊某承接工程和施工关照,并收受贿赂。此外,渎职侵权犯罪犯罪手段表现为消极不作为,在工作中不履行职责或积极乱作为,故意逾越职权,违反法律决定、处理其无权决定、处理的事项,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。
(五)职务犯罪 “串案”、“窝案”现象明显。职务犯罪案件“串案”、“窝案”现象明显。2011年至2015年立案查处乡镇基层站所工作人员职务犯罪案件中“串案”、“窝案”8件28人,占总人数的60%。2011年2件7人,2012年3件8人,2013年1件3人,2014年1件6人,2015年1件4人。从查办的案件来看,每年都有窝案、串案,上至基层站所站长(所长)下至普通工作人员多相互勾结,共同犯罪,往往一带一串,一挖一窝。
(六)犯罪类型相对集中。从犯罪的类型来看,贪污、受贿、挪用公款、渎职等案件均有涉及。以贪污,挪用、玩忽职守犯罪居多。在立查的47人中,贪污罪21人,占37%;挪用公款罪2人,占13%;受贿罪3人,占 6%;私分国有资产罪1人,占2%,渎职类犯罪16人,占34%.
二、基层站所人员职务犯罪的主要原因
(一)主观原因
1、心理失衡:源于社会和单位中的不良风气。乡镇站所工作人员长期在一线工作,在工资福利、办公条件等方面往往都不如上级职能部门或基层政府的机关工作人员,在社会不良风气的影响下,看到机关工作人员经济待遇逐年提高,而自己身在基层,工作条件艰苦,做事不少却拿钱不多,于是心理失衡,出现借机捞点钱弥补自己工作辛苦和待遇差的错误思想,进而利用手中有限的权力贪赃枉法,牟取非法利益。如某乡镇劳动和社会保障所所长吴某在悔过书中交代“由于自己做的多,收入少,心里不平衡,所以就想为自己多弄点钱。”
2、心存侥幸:源于对法律知识匮乏。从调研情况来看,乡镇站所工作人员大多学历较低,文化素质不高,接受法律知识培训的机会也比较少,法制观念极其淡薄,“大家都在捞,不捞白不捞”的思想严重,普遍认为为人家办事,拿点好处无所谓,没什么大不了,并不认为自己的行为构成犯罪。部分人由于对法律知识匮乏,特别是对自己的行为在法律上要负的责任和后果不了解或理解不全,导致了错误的心态,走上犯罪的道路。有的将犯罪行为误认为不是犯罪;有的将犯罪行为误认为违纪行为;有的将犯罪后果严重的行为误认为一般犯罪行为;更有的甚至将犯罪行为误认为一般的人情关系来处理。这点在渎职侵权犯罪上尤为明显,16名渎职侵权罪犯中有12人声称对法律知识匮乏才导致渎职侵权犯罪发生。
3、贪婪心理:源于追求贪图享乐生活。随着我国经济的发展,拥有实权的某些国家工作人员爱慕虚荣,一心追求个人的享乐,被金钱、人情和关系所包围,寻欢作乐,有的甚至染上黄、赌恶习。当入不敷出,就产生了用自己手中的权力为自己的享乐奠定经济基础的扭曲心态。从调查的47名职务犯罪人员看,将贪污、受贿的钱用于家庭生活的只占48%,而用于高档消费、赌博、情人以及存入银行的占52%。如某乡镇国土所原所长邱某私自收取建房户上交的4万余元建房规费挪用于赌博活动。
4、麻木不仁:源于责任意识不强。麻木不仁的心态是造成渎职侵权职务犯罪的原因之一。如2015年丰城市检察院查办的丰城市畜牧水产局检验检疫站付某某、熊某、丁某等玩忽职守案,就是因为执法人员责任意识不强,忽视食品安全监管的重要性,不能认真履行职责,不能从群众利益出发,最后导致了大量病死猪肉流入市场。在这起案件中如果执法人员能具有较强的责任意识,在执法办案的过程中认真履行职责,严格执法,加强对病死猪肉的监管,依法整改到位,就可以避免大量病死猪肉流入市场,保障群众生命健康安全。又如2012年该院查办的丰城市畜牧水产局检验检疫站聂某某、罗某某、宋某某滥用职权案,在这起案件中,犯罪嫌疑人盲目屈从领导,无原则的服从领导的决定,按照领导指示办理虚假材料,自认为完全是遵照领导的命令去做的,自己没有过错,更没有违法。但由于这样的命令本身违反法律,他们却无原则的予以服从,致使其领导连同自己一起走上犯罪道路。
(二)客观原因
1、工作人员素质低。目前,乡镇基层站所的工作人员文化水平普遍不高,大专以下文化程度占总人数的一半,其中有很大一部分是上世纪八、九十年代面向社会的招聘干部,或者是在当时的村、组干部中选拔上来的,大部分只有初、高中水平,有些还只有小学文化,再加上自身平时不注重学习,在工作中往往凭阅历、凭经验,不遵守规章制度,法律意识淡薄,当这部分人手中掌握了一定的权利,能自由支配大量的资金时,便对金钱产生强烈的欲望,一旦时机成熟,便无视国法党纪,将贪婪之手伸向公款,而且心存侥幸,认为自己做得天衣无缝,不会被人发现。
2、监督管理不到位。乡镇站所作为上级单位的派出机构,由于实行的是条块结合的双重管理模式,行政和业务管理主要由上级职能部门或国有企事业单位负责,工作部署和日常事务主要由所在乡政府负责,在实际工作中,这种管理模式很容易出现“两管两不管”的空档,上级职能部门或国有企事业单位注重对站所业务上的管理和指导,对站所人员的思想、纪律和作风管理较松甚至不管,出现了重业务轻队伍建设的现象,所在乡镇党委和政府主要强调如何完成各项工作任务,而对站所人员的监督又依靠上级职能部门,出现重任务轻管理的现象。加之乡镇站所都处基层一线,监督管理不到位,从而为一些利欲熏心的站所工作人员大搞权钱交易留下可乘之机。如,2014年丰城市检察院办理的某镇国土所原所长周某某、原副所长吴某某、报账员郑某某等6人贪污一案,镇政府拨付给该国土所11万元公用经费,周某某与该国土所其他5名工作人员一起商议决定不将这笔11万元经费不上交市国土资源局入账,而是以发年终奖的名义套取该公款进行私分。本案中,镇政府没有对拨付给土管所的11万元公用经费去向进行跟踪监督,当起了“甩手掌柜”,而市国土资源局又不知道国土所存在这笔11万元的公用经费,从而出现“都管都不管”的空档,资金脱离了应有的监管,致使该国土所工作人员侵吞公款有机可乘。
3、规章制度虚设。上级职能部门或国有企事业单位、乡镇党委政府虽然对站所规定了一些规章制度,但站所大多数是写在纸上,挂在墙上,没有落到实际工作中,尤其是一些站所负责人认为上级部门或国有企事业单位是“天高皇帝远”、乡政府是“土地菩萨不惹事”,难以过问和检查到自己头上来。因而,一些站所工作人员往往不认真执行有关管理规定,不遵守业务操作流程,欺下瞒上,我行我素,自由行事,以权谋私,或编造虚假情况欺骗上级职能部门或国有企事业单位,或隐瞒真实情况糊弄基层群众,直至铤而走险,进行违法犯罪活动。如,丰城市检察院办理的某乡镇林业站原站长罗某某、林业员林某某玩忽职守案,犯罪嫌疑人没有落实林业监督管理制度,未认真履行林业监督管理职责,对该镇范围内的违法毁坏林地开采瓷土矿的问题,没有采取相应的措施进行有效制止和监管,致使该镇林地面积持续扩大共造成200余亩的林地被毁坏。
4、财务制度不健全。乡镇站所作为相对独立的单位,应当建立财务账目,以真实反映其经济运行情况。但从查处的案件中反映出,相当比例的站所财务制度不健全,管理混乱,账务杂乱,有的是会计和出纳一肩挑,钱账一人管,说多少是多少,有的是对内对外“两本账”,除了平时使用的账外,还专门有应付上级检查的一本账,有的是白条入账,虚报支出,隐瞒收入,有的是私设小金库,转移和隐匿正常收入,趁机中饱私囊。混乱的财务制度必然给行为不轨的人提供作案机会。如丰城市检察院查办的某供电所徐某某、陈某、吴某某等5人贪污案,犯罪嫌疑人利用职务便利隐瞒收入、截留电费和业务扩展工程款不入账并进行私分。一些基层站所实行的报账制,单位不设账户,从财政报出来的钱都直接转账到私人账户上,资金脱离了应有的监管。如,2015年丰城市检察院查办的6起挪用农保、农医保资金案件,反映出农保(医保)所负责人私开账户代收农保、农医保资金且存在资金上交空档期导致该领域资金存在监管盲区。
5、人员、机构设置不合理,缺乏监督制约机制。有的乡镇基层站所只设置两、三个人,甚至有的只设一个人,在分工上职责不清任务不明,尤其是在财务监管方面,失去了有效监管,权力一旦失去了监督就会泛滥成灾。如2015年我院查办的熊某挪用公款案,涉案农医所只有所长和工作人员,农医所的工作基本上全部由熊某一人负责,农医资金的收集、保管、上交工作均由熊某一人负责,全镇的农医保资金存放在熊某私人银行卡账户上,且存在资金上交空档期,导致该笔资金无法得到有效监管,最终导致熊某挪用农医保资金用于购买理财产品。
三、基层站所人员职务犯罪的预防
群众利益无小事,乡镇站所人员职务犯罪是寄生在党和政府与人民群众密切联系纽带上的一颗毒瘤,损害了党群关系和群众切身利益,应当引起社会高度重视,只有建立健全教育、制度和监管并重的惩治和预防职务犯罪体系,才能使乡镇站所真正成为联系群众、服务群众基层的窗口,畅通服务群众最后一公里。
(一)严格把关,提高人员素质。一是严把“入口关”。上级职能部门和乡镇党委政府在聘用乡镇站所工作人员时,要组织考察、严格筛选,把那些思想纯洁、纪律严明、作风正派和能够在基层坚守岗位的人选派到乡镇站所工作,确保乡镇站所工作人员的素质过硬。二是严把“培训关”。认真抓好对乡镇站所工作人员的岗位培训工作,注重职业道德、警示宣传教育,充分运用贪污贿赂、渎职犯罪的典型案例进行法制宣传,进一步提高乡镇站所工作人员的法律意识和工作责任心,恪尽职守,清正廉洁。三是严把“考核关”。加强对乡镇站所工作人员的考核,对责任心不强或有违法乱纪行为的人员,应坚决查处,以达到警示效果。
(二)加强教育,提高廉洁意识。为有效遏制基层站所人员的职务犯罪,加强思想政治教育,消除犯罪的内因,是预防基层站所人员职务犯罪的治本这之策。首先要采取多种渠道、多种形式的素质教育、权力观教育,不断增强基层站所人员拒腐防变的能力,使其保持清醒头脑,保持清廉作风,自觉抵制各种腐败现象的侵蚀;其次是有计划、有针对性地对基层站所人员进行财务知识、法律知识、科技知识培训,提高基层站所工作人员的文化水平和各项业务技能,强化法制观念。
(三)惩防并举,营造风清气正的政务环境。要保持查办基层站所人员职务犯罪的高压态势,紧紧围绕人民群众反映强烈的突出问题,加大打击职务犯罪的力度,集中精力查办基层站所人员利用职权侵吞国家涉农惠民资金的大案、窝案、串案,切实保护人民群众的合法权益的同时。通过打击犯罪来有效震慑罪犯,增加此类犯罪的犯罪成本,充分发挥法律的威慑力,从而减弱和消除贪污、贿赂职务犯罪风险小的侥幸心态。同时,充分发挥职务犯罪侦查与预防一体化工作机制的作用,在依法惩治涉乡镇站所领域职务犯罪的同时,选择基层乡镇站所职务犯罪多发、易发的重点领域、重点岗位、重点人员,积极探索预防该领域职务犯罪的新途径,着力从源头上遏制腐败现象滋生蔓延。一是扩散“点”的辐射效应,确保个案预防的针对性和可操作性。强调预防紧跟办案,做到“一案一分析、一案一建议、一案一回访”,在查办每一起涉农职务犯罪案件后,都认真分析发案原因,开展个案预防,针对发案单位管理上存在的问题,帮助其总结经验教训,并提出整改落实和防范的检察建议。二是启动“线”的联动效应,确保系统预防的行业性和普遍性。根据近年来涉乡镇站所人员职务犯罪具有明显的行业性和发案部位相对集中的特点,在个案预防的基础上,分析研究行业和部门管理中存在的共性问题,找准行业职务犯罪原因和规律,提出切实可行的预防对策,促进行业健全制度、规范管理,在医疗卫生、移民扶贫、社会劳动保障、水产畜牧等行业领域开展了系统性预防。三是释放“面”的整体效应,确保预防宣传的全方位和多角度。采取以案释法、专题预防讲座等形式,结合开展涉农检察工作的重点、亮点,广镜头、深层次地宣传报道,构筑电台、报刊、网络、农村宣传栏、村广播等相结合的预防宣传模式,着力从源头上治理与防控。
(四)加强监管,消除“两管两不管”的空档。“条块结合”的管理模式本身并无不当,关键在于管理分工不明确。一是从各尽所能、取长补短的角度出发,尽快明确上级职能部门和乡镇党委、政府对基层站所的管理权限,狠抓思想政治和职业道德教育,努力提高基层站所工作人员爱岗敬业、遵纪守法、廉洁自律的自觉性。二是强化财务检查和监督制约机制,发挥各乡镇财经工作职能作用,由乡镇党委、政府牵头,有计划地深入镇属机关、企事业单位进行财务工作检查和指导,提高所属单位财务工作质量。三是建立审计监督制度,抽调责任心强、业务水平高的财会人员组成审计小组,有计划、有重点地开展年度财务审计、专项审计、单位领导和重要岗位人员的离任审计,对各项资金的来源、去向进行全程、全方位跟踪监管,在审计过程中严防搞形势、走过场,及时发现和查处违纪违规不良现象,特别要对资金使用情况的公示进行监督检查,保障广大群众知情权、参与权、监督权。
（作者单位:江西省丰城市人民检察院）
来源：正义网
