11月3日发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出的社会保障的改革方向备受关注。

《建议》提出，要建立更加公平更可持续的社会保障制度。实施全民参保计划，基本实现法定人员全覆盖。完善职工养老保险个人账户制度，健全多缴多得激励机制。实现职工基础养老金全国统筹，建立基本养老金合理调整机制。

“十二五”以来，随着政府的改革力度的加强，我国的养老制度已经得到了巨大改善。养老金多轨制终结，企业退休人员基本养老金11连涨，城乡居民、城镇职工养老保险和医疗保险制度全覆盖，全民医保覆盖面超过95%。

然而，我国的养老金制度一直以来多受争议，其中就包括养老金统筹层次过低的问题。尤其是，在基本养老保险基金地方统筹的背景下，各地在基本养老保险覆盖范围、缴费费率、待遇计发办法等方面有很多不同，制度碎片化现象严重，难以实现各地制度之间的有效衔接。

养老金全国统筹为何这么难？

若参保人员想在不同统筹区之间转移养老保险关系，就有可能影响到这两个统筹区养老保险基金的征缴和使用，因此，大多数统筹区都不支持养老保险关系“无障碍”转移，而是要附加一些条件，减少可能的损失，例如，要求参保人员在转入地累积缴纳5至10年保费，才能在退休之后享受转入地的养老待遇。

这对于流动比较频繁的劳动者来说，这样的条件通常很难满足。随着他们年龄增长，因为养老保险关系不能顺利转移而造成的保障不足就会成为日益突出的问题。

实际上，我国早在2010年《中华人民共和国社会保险法》中就明确提出，基本养老保险基金逐步实行全国统筹。2011年国家“十二五”规划纲要更是提出“十二五”期间实现基础养老金全国统筹。

在今年3月份的十二届全国人大三次会议上，人社部部长尹蔚民明确指出，养老保险目前总体运行平稳，但养老保险基金未来收支平衡面临巨大压力，养老保险全国统筹方案力争今年出台。

人社部报告显示，目前全国31个省区市和新疆生产建设兵团已经出台了养老保险的省级统筹办法，但是据全国人大财经委调研数据显示，大部分地区仅止于制度或者通过很小比例的调剂金形式部分统筹，只有北京、上海、天津、重庆、陕西、青海等极少数地区实现了真正意义上的养老金省级统收统支，其他地区基本都是停留在县(市)级统筹阶段。

提高养老金统筹层次难度为何如此之大？国家行政学院社会和文化教研部副教授李志明表示，实现职工基础养老金全国统筹，必然涉及到中央和地方的权力、责任，以及地方和地方之间利益关系的平衡和调整。

清华大学公共管理学院教授、就业与社会保障研究中心主任杨燕绥认为难点主要体现在以下三方面：首先是数据统筹，各地的收入水平、养老金缴费人数、缴费年限等数据的收集并及时上报非常重要，其关键不在技术，而在能否制定一套完整的机制；其次，关于中央统筹的精算平衡，不光需要能保证目前的养老金发放，尤其是当前老龄化日趋严重，还要考虑到今后五年或十年的支付水平；最后，还涉及到新老制度对接的问题，对于新制度，普及教育十分关键，得让老百姓了解制度才能更好的接受和配合。

尽管难度很大，但随着不同地区的人口流动加大，养老金转移接续的现实问题日益突出，提高养老金统筹层次已时不我待。中央在“十三五规划建议”中再次明确此改革方向充分体现了政府破解社保难题的决心。

实现养老金全国统筹有哪些好处？

杨燕绥表示，实现养老金全国统筹有五个方面的好处：第一，养老金全国统筹以后，职工基础养老金能真正实现全国调计、精算平衡，解决了各地区收支结余差异大的问题；第二，对老百姓而言，养老金全国统筹后，就不必担心因为区域和岗位流动性造成的养老金转移接续障碍；第三，有利于养老金制度结构的调整，避免了现在的混账管理，社会统筹账户和个人账户分开，明确政府责任；第四，能缓解目前养老金欠账严重的问题；第五，能进一步实现国民基础养老金全覆盖，若制度结构不清晰，全覆盖很难做到。

关于时间表的问题，杨燕绥认为，十八届三中全会时提出了统筹方案，“十三五”期间养老金的全国统筹会全面落实，这也是“十三五规划建议”制定的目标。

来源：人民网