中办、国办印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》（以下称《意见》）强调，创新公共文化管理体制和运行机制要加大公益性文化事业单位改革力度，进一步落实公益性文化事业单位法人自主权，建立事业单位法人治理结构。建立和完善文化事业单位法人治理结构，是激发文化事业单位的动力和活力的重要举措，也是衡量文化事业单位改革是否取得成效的重要标识之一。
一、建立法人治理结构是深化公益性文化事业单位改革的必然要求
2003年以来，公益性文化事业单位按照“增加投入、转换机制、增强活力、改善服务”的要求进行改革，取得了显著成效，但还存在不少问题。主要表现在：事业单位行政化、管办不分、效能不高、活力不足、监督机制不健全等。2011年，北京故宫博物院“十重门”事件暴露出文化事业单位的众多弊端。管理体制不顺、运行机制不畅已成为制约文化事业健康发展和公益文化服务有效提供的关键。建立法人治理结构，是转变政府职能、创新文化事业单位体制机制、实现管办分离的重要内容和途径。通过建立法人治理结构，一是明确文化事业单位的自主权，明确文化事业单位决策层的决策地位，把行政主管部门对事业单位的具体管理职责交给决策层，以激发文化事业单位活力；二是扩大社会参与。通过吸收文化事业单位外部人员进入决策层，扩大参与文化事业单位决策和监督的人员范围；三是规范运行机制。明确决策层和管理层的职责权限和运行规则，完善文化事业单位的激励约束机制，提高运行效率，确保公益文化目标的实现。
二、建立法人治理结构的关键环节
我国公益性文化单位建立法人治理结构，需要充分发挥社会和市场机制作用，重点应做好以下几方面工作：
（一）建立理事会，实现共同治理。成立理事会是法人治理结构的核心工作，《意见》强调，要“推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理，健全决策、执行和监督机制。”理事会是决策和监督机构，负责本单位的发展规划、财务预决算等决策事项，按照有关规定履行人事管理方面的职责，并监督本单位的运行。理事会一般由政府有关部门、举办单位、事业单位、服务对象和其他有关方面的代表组成。理事产生的方式也不尽相同，代表政府部门或相关组织的理事一般由政府部门或相关组织委派，代表服务对象和其他利益相关方的理事原则上推选产生，事业单位行政负责人及其他有关职位的负责人可以确定为当然理事。以温州图书馆为例。温州市图书馆以面向社会公开招募的方式吸引各阶层市民代表加入理事队伍，以确保理事会成员结构的多元性、来源的广泛性和公众的参与性。理事会的13名理事中，社会的理事就有10位，社会代表比重如此之大，并且理事长由社会知名人士担任。这在目前文化事业单位法人治理结构的建立过程中也是一大突破，充分体现了公众参与、共同治理的决心，符合《意见》所要求的要激发各类社会主体参与公共文化服务的积极性。
（二）正确处理政府文化行政主管部门、理事会、管理层、党委几者之间的关系。理事会拥有决策权和监督权，管理层执行理事会决议，对理事会负责，定期向理事会报告工作，接受理事会监督。那么如何协调管理层和理事会、文化行政主管部门的关系。例如，理事会要求图书馆的管理层向理事会负责，但同时，图书馆的管理层按照现行的管理体制应该向政府文化行政主管部门负责，并接受其考核。笔者认为应当建立管理层对理事会负责、理事会对文化行政主管部门负责，政府文化行政主管部门要对社会公众负责的问责体系。政府要下放对文化事业单位具体管理权限，减少对文化事业单位具体事务的干预，使事业单位自主管理微观运营事务；但政府需要强化对文化事业单位的宏观管理，加强绩效管理和目标考核等。此外，党委也要发挥政治核心作用。《意见》强调要加强和改进公益性文化事业单位党组织建设，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和共产党员的先锋模范作用。那么如何定位法人治理结构下党委会的地位，如何处理党组织和理事会、管理层之间的关系？如江苏省文化厅任命南京图书馆的党委书记为理事长，把理事会、管理层和党委会放到一个共同的框架下，党组织的领导作用通过参与理事会和管理层的党组织成员间接体现出来，这也是一种探索的模式。总之，只有协调处理好这些关系，找准定位，各司其职，法人治理结构才能顺畅的建立。
（三）加强法人治理结构相应的配套政策，落实事业单位法人自主权。建立法人治理结构是公共文化服务机构改革的有益尝试，但如果事业单位的人、财、物管理体制还在现有行政体制下，那么配套制度如社会保障、收入分配、绩效工资、人事管理等都无法适应法人治理结构改革的要求。这样势必会造成理事会决策无法实施、流于形式、难以发挥作用的局面。《意见》强调，要进一步落实公益性文化事业单位法人自主权，全面推进公益性事业单位的人事制度、收入分配制度、社会保障、经费保障制度改革。事业单位只有在人、财、物等方面有真正的决策权，才有建立法人治理结构的条件和环境。
（四）建立和完善事业单位的社会监督机制和绩效考核体系。《意见》提出，文化事业单位要完善年度报告和信息披露、公众监督等基本制度，加强规范管理。《意见》还强调要完善公共文化服务评价工作机制，公共文化机构要建立绩效考评制度。因此，一要建立年度报告制度。要对年度运行情况进行全面系统的总结，编制年度报告，包括重要活动、计划和目标的完成情况、主要财务状况等；二要建立信息公开制度。如事业单位的年度报告应在每年相对固定的时段向公众公开，接受政府机关及社会的评议。在日常运行中，也要随时通过媒体、网站等形式向社会公开其服务内容、服务标准、发展规划、政策依据等等；三要建立绩效考核制度。《意见》强调，加强对重大文化项目资金使用、实施效果、服务效能等方面的监督和评估。如深圳市福田区图书馆试图通过构建《福田区公共图书馆理事会制度运行成效评价指标体系》，根据读者满意度、社会力量参与度等指标数据对全区公共图书馆投入的各项资源在满足读者和用户需求的能力和效率方面进行评估。只有完善的监督机制和绩效考核体系才能确保法人治理结构效能的最大化。
（祁述裕 张祎娜 作者单位：国家行政学院文化政策与管理研究中心）
