1978年，党的十一届三中全会确定了社会主义法制建设的基本方针，即“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，到了2012年，党的十八大将法治建设的方针确定为“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。全面依法治国的前提，从“有法可依”到“科学立法”，体现了对立法质量的进一步认识。当前，人民群众对立法的期盼，集中在法律好不好、管用不管用、能不能解决实际问题上。可以说，只有高质量的立法才能满足人民群众期盼和国家治理需要，而地方立法水平的高低，则直接影响相关制度的针对性和可操作性。

　　自我国《立法法》修订、将地方立法主体扩容以来，地方人大及其常委会制定地方性法规的步伐大大加快，部分新获立法权的设区市人大及其常委会甚至以年均两部法规的速度推进地方立法工作。截至2018年3月，全国新获地方立法权的274个市（州）已制定并经批准实施的地方性法规共计595件，为加强和创新地方治理提供了有力法治支撑。

　　然而，地方人大及其常委会虽然在地方性法规的制定上进展迅速，但也在一定程度上暴露出“量高质低”的问题，值得高度重视。

　　首先，立法衔接能力不高导致立法同质化现象存在。地方立法是在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下开展的，因此，参考上位法，保证于法有据，这理所应当。但在实践中却有不少地方在起草法规时大量照搬上位法，在立项选择上，缺乏特色和新意，针对性、可行性不强，少数地方甚至还出现了相互攀比的现象，创新性立法少。简单的重复和模仿，使得有的地方性法规，在标题、结构、规范内容、条文表述等方面，看上去大同小异。其次，立法过程中的公众参与不够。实践中，立法机构面向公众收集的意见和建议大部分来自法律界的专家、学者和行政机关，普通公众的声音显得比较微弱。在公众参与立法的途径中，法律法规草案公开征求意见是重要方式，但实际参与人数却并不理想。再次，缺乏对立法实施效果的有效监督。特别是少数新获立法权的设区市人大及其常委会，往往将更多的注意力放在法规的制定环节，却鲜有行之有效的立法后评估。

　　当然，地方立法主体扩容时间不长，客观来说，这些问题与相关立法主体推进地方立法工作的经验不足有关。但不可否认的是，少数地方人大及其常委会在认识和实施上，对立法质量的理解和重视程度还不够。

　　亚里士多德说，“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定良好的法律”。这句话形象阐释了立法权：内涵方面，“制定”是立法主体民主、科学、依法行使立法权的过程，“良好的法律”是行使立法权的成果；外延方面，行使立法权制定的“良好的法律”还需要获得普遍的遵守。前者是立法权的“本体论”，强调地方立法的“生产线”，后者则是立法权的“价值论”，强调法律受众的“认同度”。要提升地方立法的质量，主要应从这两方面着手。

　　一方面，要制定良好的法。地方立法的目的和用意是赋权各地能结合本地实际情况，制定更接地气、具有特色、解决问题的“干货”，以弥补法律规定过于原则、缺少可操作性的弊端。所以一味对上位法进行重复，不仅没有必要，而且浪费成本，必须要突出地方性、实用性、特色性，不为立法而立法，立法前认真选好、选准立法项目，真正做到“拾遗补阙”。另外，要充分用好立法协商，当前，地方立法的审议周期普遍较短，立法信息的充分收集可通过延长审议周期、拓展收集方式实现。只有立法信息体量充足，并经过多重信息过滤机制的筛选，地方立法才能更好地凝聚共识。

　　另一方面，实施是地方立法权能的延伸，实施不彰意味立法权的低效或无效。作为地方立法工作的主导者，地方人大及其常委会应全面担负起宪法和法律赋予的职责，不仅要善于制定有利于本地经济社会发展的地方性法规，更要善于推动这些地方性法规的正确有效施行，善于将“纸面上”的法规变成“行动中”的法规，努力让地方性法规真正在本区域内落地生效。地方人大及其常委会的立法工作若想行稳致远，不能止步于地方性法规“立”的阶段，而应在推动地方性法规的实施上持续用力。比如，为了解地方性法规的实施情况，可定期听取执法部门关于该法规实施情况专项工作报告；为查找地方性法规在实施过程中存在的问题，可组成检查组深入基层开展执法检查；为总结地方性法规的实施经验，可组织人大代表、专家学者开展执法调研、召开座谈会等。

来源： 学习时报　作者： 方军